國立臺北藝術大學【2005文化資源經典講座暨研究生學術研討會】資料集 P.58-67, 國立臺北藝術大學
 

世界文化遺產之保存與經營管理機制初探

An Initial Study on the Conservation and 
Management of World Cultural Heritage

嚴銀英 (國立臺北藝術大學建築與古蹟保存研究所研究生)

摘要
台灣實施「文化資產保存法」已有二十餘年，國內古蹟保存與再利用已有一定的基礎，然而因缺乏文化遺產永續經營的管理概念，仍有許多不盡如人意之處。世界文化遺產的推動行之多年，發展出一套具有前瞻性的保存與經營管理運作模式。本論文以世界遺產的保存與經營管理機制為主題，探討並歸納出以下六個面向，期望將研究成果提供作為國內保存界之參考。

一、世界遺產基金和國際協助
二、監測與定期報告
三、瀕危世界遺產名單的登錄機制
四、教育活動計畫的推動
五、經營管理計畫
六、結合文化觀光

在上述機制的運作之下，世界遺產普遍維持一定的水準。然而，面對過度商業化與過度開發的部份世界遺產地，聯合國教科文組織也面臨很大的挑戰。筆者認為世界遺產的保存觀念、經營管理計畫、教育計畫的推行與結合文化觀光等做法值得台灣仿效與學習。至於，世界遺產所面臨的課題，如過度商業介入與過度開發的問題，也值得我們引以為借鏡。

關鍵詞：世界文化遺產、保存、經營管理、國際協助、監測

The Cultural Heritage Preservation Law has been in place for more than 20 years, and work to conservation cultural heritage has made strides over that time; however, more needs to be done. The major reason for this is that the concept of cultural heritage management is still nascent in Taiwan.

The conservation and management experiences of World Cultural Heritage sites can provide Taiwan with good references. 

The following summarizes the mechanisms for World Cultural Heritage conservation and management:
1. The World Heritage Fund and International Assistance
2. Monitoring and Periodic Reporting
3. The Listing of World Heritage Sites in Danger
4. The Fostering of Educational Programs
5. Heritage Management Planning
6. Integration with Cultural Tourism

Using this framework, most sites are maintained at a sustainable level. However, UNESCO is facing critical challenges with the over-commercialization and over-development of some sites.

Understanding UNESCO experiences, we can better our own management of cultural heritage sites.
Key words: World Cultural Heritage, Conservation, Management, International Assistance, and Monitoring

前言

當今的文化遺產的保存，不再是單純的歷史保存，而是結合城鄉發展、都市計畫或文化觀光的經營管理。台灣實施「文化資產保存法」已有二十餘年，國內古蹟保存與再利用已有一定的基礎，然而因為缺乏永續經營的管理機制，往往在古蹟指定、修復、再利用或開放後，就面臨了維持或經營的困境。世界遺產的推動行之多年，筆者希望藉由其保存與經營管理的運作模式與機制之分析，提供作為國內保存界之參考。

聯合國教科文組織對世界遺產之基本理念完全反映於「世界遺產公約」（The World Heritage Convention）上，其概念為世界遺產屬於全人類，保護與保存世界遺產以傳承給下一個世代，是全人類共同的責任，擁有豐富遺產的國家並不一定有足夠的能力保護其境內的遺產，因此需要共同分擔責任（Ralph O. Slatyer，1984：4）。基於此理念，聯合國教科文組織建立世界遺產為人類共同遺產的概念與制度。

世界遺產委員會為保護世界的文化與自然遺產的相關運作依據「世界遺產公約實施作業準則」(Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention )進行。曾任ICCROM 執行長的世界遺產專家Bernard M. Feilden 與ICCROM的前專業顧問Jukka Jokilehto 在其合著的《世界文化遺產經營管理方針》（Management Guidelines for World Cultural Heritage Sites）中，除了對「世界遺產公約實施作業準則」加以詮釋，並針對個別文化遺產的實務管理，如保存、修復、財務規劃、危機管理與遊客管理等，提出實質的方針。

面對812個世界遺產（628個文化遺產，160個自然遺產與24個複合遺產），聯合國教科文組織是如何保存與管理這些遺產？筆者依據「世界遺產公約」、「世界遺產公約實施作業準則」與《世界文化遺產經營管理方針》的內容與近年參訪世界遺產地之心得，將世界遺產之保存與經營管理運作模式與機制歸納如下：

一、世界遺產基金（World Heritage Fund）和國際協助（International Assistance）
二、監測與定期報告（Monitoring and Periodic Reporting）
三、瀕危世界遺產名單（The List of World Heritage in Danger）的登錄機制
四、教育活動計畫的推動
五、經營管理計畫
六、結合文化觀光（Cultural Tourism）

以上機制可同時運用於自然遺產與文化遺產，不過本文研究對象為世界文化遺產，因此探討範圍以世界文化遺產的保存與經營管理機制為主。不同的世界文化遺產地因不同的類型、文化背景或不同國情、經濟水準會有一套不同的經營管理方式，限於篇幅，本文僅就一般性原則與模式進行探討。

一、世界遺產基金和國際協助 

世界遺產公約除了制定登錄的程序外，也提供世界遺產基金，使各國皆可貢獻保護遺產。“世界遺産基金”的經費來源包括：締約國義務捐款或自願捐款以及其他機構或組織之捐款。世界遺產公約提供了一個法定的程序與財務的機制，使世界各國能夠透過合作以保護具傑出普世價值的自然與文化遺產。

世界遺產基金的主要運用範圍為：推薦世界遺產名單之調查費用、瀕危世界遺產之突發狀況，如地震或水災等天然災害之緊急協助、技術與教育訓練之協助或購買器材設備、保存修復或派遣專家等技術協助（古田陽九，1993：68）。運用這筆資金，可進行國際協助，使遺產點免於遭受破壞。就如同Ralph O. Slatyer之觀點（1994：7）：世界遺產名單逐年增加，支持的國家也日益增多，基金的金額逐年成長，雖然以保護或提昇世界遺產的工作而言，此基金仍不足。但利用這樣的架構，全體人類皆可致力於保護世界遺產，以傳承給下一代。

國際協助的對象通常是世界遺產點，而世界遺產這個觀念是由一九六○年代聯合國教科文組織發起的第一個國際性運動衍生而來。通常國際性運動規模較大、複雜性較高，所需要的經費也高達數百萬美金以上。以埃及的阿布辛貝爾計畫（The Abu Simbel project）為例，總共花費超過八千萬美金。在聯合國教科文組織的吳哥窟計畫中，有二十五名來自十一個國家的專家，與當地的專家合作，提出了區域規劃和環境管理計畫（ZEMP），針對吳哥窟定義出界線、緩衝區、以及管理規則。 

國際協助也有世界各國自主性的協助方式，例如吳哥窟目前有日本、法國、瑞士等國協助不同區域的修復與考古計畫。在越南會安古城有世界性工作團隊如日本、義大利、加拿大、英國、波蘭等提供修復指導與資金援助。

國際協助的策略促使不同經濟水平的國家之保存意識與工作水平拉近，使其文化遺產不致因為封閉或落後而遭受到不應有的損失。這樣的機制更能促進國際間的有效合作，包括提供人才、專業知識與技術的交流，以及資金、材料或設備等的支援。 

二、監測與定期報告

(一)、反應性監測（Reactive Monitoring）
世界遺產的監測工作稱做為反應性監測，為一種被動的監測。這項監測工作由世界遺産中心、聯合國教科文組織的其他諮詢機構與顧問進行，由他們根據從各方面得到的線索進行考察和評估，就某些特定的世界遺産的保護狀況向世界遺産委員會提出報告，再由委員會根據有關國際公約的條款作出相關的反應。反應性監測是針對各世界遺産地的保護狀況定期進行專業的審查與評估，向世界遺産委員會提出詳盡的報告；世界遺産委員會根據報告對該遺産地保護狀況作出評定，包括肯定、建議、警告或懲處。監測意味著國際社會的合作與監督，主權國必須接受國際公認的準則維護其遺產。

反應性監測的結果有可能爲改善某一世界遺産地之保護狀況而進行國際合作，但也有可能導致遺産委員會將某一遺産地列入「瀕危名單」，甚至將某一遺産地從「世界遺産名單」中除名。

(二)、定期報告
定期報告為世界遺産地主權國每年主動進行的檢查和評估工作。締約國每6年要向世界遺産委員會提交一份報告，就本國世界遺産保護狀況作出詳盡的說明。遺産地的管理者需對遺産的保存狀況做出逐年、逐月、甚至逐日的記錄與說明。世界遺産委員會將根據情況把問題提交下一次會議討論和審議。定期報告的目的在於掌握遺產地的保存狀況，評估是否仍保有當初列為世界遺產時的傑出普世價值。定期報告也提供一個地區性保存經驗與資訊交流的機制。
國際間的監督與國際社會的輿論壓力會促使各締約國更謹慎地對待本國的遺産，使遺產地的保護狀況與活動受到更嚴格的審核，提升世界遺産本身及相關的保護政策與技術。 

三、列入瀕危世界遺產的機制

經世界遺產委員會認定，若世界文化遺產面臨以下危險，可列入瀕危世界遺產的名單。

(一)、確定性的危險（ascertained danger）
1. 材質發生中大損壞者
2. 構造或裝飾性特徵發生重大損壞者
3. 建築或都市計畫之一致性惡化者
4. 都市空間、鄉村或自然環境遭受嚴重損壞者
5. 嚴重喪失歷史真實性者
6. 嚴重喪失文化之重大意義者

(二)、潛在性的危險（potential danger）
1. 文化遺產法定地位的改變，造成保護程度降低
2. 欠缺保護政策
3. 地區開發計畫所導致的威脅
4. 都市開發計畫所導致的威脅
5. 武力衝突爆發或威脅
6. 地質、氣候或其他環境因素所導致的逐漸改變

至2005年10月為止，共有34處世界遺產被列為瀕危名單。這些名單可以優先得到世界遺產基金的協助，引起國際社會的關注，加入拯救行動。如果經過評估，瀕危名單的威脅解除，即可改回一般世界遺產名單，但是如果瀕危名單未在保護管理上採取適當措施而且未見改善者，則有被除名的可能。這樣的機制，使遺產地不會因為列為世界遺產以後就一勞永逸，而會採取更積極的經營管理方式維護其遺產。以2004年被列入危瀕名單的德國科隆大教堂為例，原因並非因為教堂本身受到了危害，反而是教堂週遭環境興建了過多的高層建築而使教堂的景觀受到破壞，影響了教堂本身的歷史場所特質，而被列為瀕危名單以示警告（UNESCO news, 2004.07.06）。如果德國政府未採取改善的行動，造成情況惡化，當然也有被除名的可能。

四、教育活動計畫的推動

1993年ICOMOS 大會正式通過文化紀念物、建築群和歷史場所的教育及訓練指導方針。指導方針中指出：「在保存的領域內，不同的專業需要共同合作…並且需要透過適當的教育和訓練，以確保良好的溝通與協調。」（John Earl, 2003）

教育計畫的推動是聯合國教科文組織的工作目標之一，主要是透過諮詢機構ICOMOS與ICCROM兩個單位推動。每年這個兩個單位會舉辦國際性的研討會與工作營，針對不同主題進行交流與專業教育訓練。此外，此二單位也會派遣專家協助遺產地推動教育活動計畫，提升保存人員或經營管理者的能力，並且鼓勵社區的參與，提升一般民眾對文化價值與保存意識的認知。將世界遺產知識導入學校教育或青少年教育，也是重點工作之一。

聯合國教科文組織、ICOMOS與ICCROM不僅透過其網站，也藉由媒體的傳播與出版品的發行，推廣世界遺產知識。網站上提供了所有世界遺產的資源，包括世界遺產相關知識、最新的資訊、新聞集與研討會的論文集。聯合國教科文組織每兩個月出版一期《世界遺產》（World Heritage）期刊，並不定期的出版各種世界遺產相關刊物，對於世界遺產的教育推廣不遺餘力。

五、經營管理計畫

(一)、經營管理計畫的建立
在申報世界遺產時，締約國必須結合社區生活提出一份完善的保護與經營管理計劃，依據計畫目標的可行性與預算做短、中、長程的計畫考量。此計畫必須確保其文化遺產傑出之普世價值、完整性或真實性，使文化遺產的保存與管理能夠朝向永續經營的目標。這也使得締約國在提名世界遺產時，就必須提前做好經營管理的準備。

「世界遺產公約實施作業準則」對經營管理計劃有以下幾點要求：
1. 長期的紀錄與建檔（documentation）：
根據「威尼斯憲章」第十六條，
所有保存、修復或挖掘之工作，必須有準確的分析報告與紀錄、圖面及照片。每一個清理、補強、重組與整合的步驟，都必須納入紀錄。這份紀錄應該存放於公共機構，供研究者取用。同時也建議此報告應該予以出版。（傅朝卿譯，2002）
本條文強調所有的研究、保存、修復或挖掘等工作都必須要有完整的記錄報告與檔案而且要供公眾研究使用。透過詳實的紀錄，可建立一套完整的保存史。

2. 立法
所有的申報名單需有明確的立法，提出全國性、地區性以及對傳統的保護政策，以因應可能造成的負面影響或過度發展與改變。

3. 核心區與緩衝區的劃分
在世界遺產的經營管理概念中，核心區與緩衝區的劃分是相當重要的。申報區域需列為核心區，嚴格控管以防人為的破壞。核心區之外需有緩衝區以作為緩衝。以世界文化遺產地會安為例，其分區如下，不同的分區對於建築行為有不同程度的管制。
(1) 紅色核心區（Zone 1）：
面積約0.3公里，共有682棟老屋，區內禁止增建任何新建築，修復與再利用受到嚴格的規範。
(2) 藍色緩衝區（Zone 2）：
新建築僅在保存、維護與展示老城所需時才被允許。
(3) 粉色緩衝區（Zone 3）：
建築物的高度有嚴格的限制。 
圖一：會安核心區與緩衝區的分區圖
（翻拍自會安保存中心地圖）
即使在保護區以外的會安市轄區，所有建築物在高度及設計上都有一定的限制與規範，以避免破壞古城特有的精神、尺度、風格及色彩。

4. 整合性計畫
經營管理計畫應考量地區的環境與開發問題，整合區域開發計畫、土地利用計畫、都市開發計畫或觀光發展計畫。透過整合性的計畫，加強公共空間與公共設施的品質，提升世界遺產地的現代生活機能。 

5. 社區與地方民眾參與：
有效的經營管理系統需由所有的權益關係人（stakeholders）參與，特別是地方社區的參與。規劃團隊可由一群來自不同專業領域、機構與不同觀點的代表所組成，包括地方的社團組織、旅遊業者和政府機關等。透過所有權益關係人的討論以達成共識。

6. 短、中、長程計畫
除了日常的維護、保存與展示計畫，Bernard M. Feilden 與 Jukka Jokilehto 在《世界文化遺產經營管理方針》（1998：22）中建議計畫可包括年度計畫、五年的中期計畫與三十年的經營管理計畫。

7. 危機管理
爲潛在的威脅或對文化與歷史品質可能產生的負面影響，例如交通、空氣污染、噪音污染、環境破壞、經濟開發，採取強制的嚴格控管或提出改善方針。當遺產地變成了熱門的觀光勝地時，旅遊承載量的控管就不容忽視。

(二)、經營管理計畫的落實

Bernard M. Feilden 與Jukka Jokilehto 在《世界文化遺產經營管理方針》（1998：19-20）一書中提出其觀點：文化遺產的經營管理首重了解文化遺產的價值。從世界遺產的角度，其價值包含文化價值與當代的社經價值（contemporary socio-economic values），而當代的社經價值包括：

1. 經濟的價值（economic values）：
並非指狹隘的利益價值，而是指透過保存而產生的遺產價值，包括觀光（tourism）、商機（commerce）、使用（use）、與文化設施（amenities）四個面向所產生的收入與價值。

2. 機能的價值（functional value）：
原有與傳統機能的連續性使用與可適性再利用（adaptive reuse）

3. 教育的價值（educational value）：
文化遺產的教育價值包括文化觀光的潛力與社會與歷史認知的提升。

4. 社會的價值（social value）：
使傳統的社會活動與現代社會共存，包括社區的互動，建立社會文化的認同（identity）。

5. 政治的價值（political value）：地區性與國家的保存運動。
文化價值的評估應該以科學與歷史評估為基礎，價值的認知錯誤可能導致過度修復。如果經濟的價值犧牲文化與自然的價值就會導致不當的經營管理，造成過度的發展或破壞。二位專家以其多年的實務經驗補充如下：

(一)、保存與修復
保存與維護是經營管理計畫的最基本要求，因此需將保存與修復整合於經營管理計畫之中。每一處世界遺產地都應有專屬的保存中心，負責其文化遺產的經營管理、研究並訓練保存與修復人員。「威尼斯憲章」是保存與修復最基本的指導原則，對於維護(conservation)與修復(restoration)的觀念與手法，提出了定義與方針，「維護與修復文化紀念物之目的是要保護其作為藝術傑作與歷史證物。」「文化紀念物維護的本質是在一種永久之基礎上加以維持。」（傅朝卿譯，2002）因此，世界文化遺產的保存強調預防性的維護（preventive maintenance）。Feilden提出了其保存與維護的理念：「保存是對預防毀壞所採取的行動，包括延長我們的文化與自然遺產生活的全部行為。最小而有效的行為總是最好的；如果可能的話，行為是可逆的而不要排斥未來可能的介入。歷史建築保存的根據是建立在立法上並透過定期檢查和檔案紀錄，透過城鎮規劃和保存行動指定建築與遺跡。(1982:3)」同時，他也透露了最少的干預（intervention）是保存與修復的最基本原則。

「威尼斯憲章」在第五條至第九條條文中更提出了維護與修復的要點（傅朝卿譯，2002）：再利用不能改變原建築物格局與裝飾，只有因機能改變才可允許變更。遷移文化紀念物是不被允許的，除非是為了保護或是從國家與國際的整體利益上之認定是必要的。修復的目的在於保存與呈現該文化紀念物的美學和歷史價值，必須尊重原始材料和真實的史料。任何的臆測發生時，修復應該立即停止，如果不可避免有添加之作，必須與其原有結構或材料有所區別，並且一定要烙印上當代的痕跡。在任何的情況下，修復的進行都必須遵循該文化紀念物考古與歷史的研究。
以上也說明了世界文化遺產的保存與維護必須符合「真實性」，不容許有任何虛假或重建的臆測之物。

(二)、跨領域（multidisciplinary）與跨部門(cross-sectional)的合作
計畫應由跨領域的團隊來執行，包括專家、保存人員、都市計畫人員、建築師、歷史學者、考古學者等，考量國家與地區性計畫、人口的成長與衰退、經濟的因素、交通與工業區。跨領域的合作，難免會有做法或觀念上的衝突或牴觸，必須取決於對文化重要性的最小破壞。

(三)、健全的財務計畫、人事與組織
完善的經營管理計畫有賴於健全的財務計畫，因此成本的控制、年度預算的擬定、長期的經費規劃與策略的擬定就相當的重要。經營管理需要人事、組織、經費三者完善規劃，且要有永續經營的概念。

六、結合文化觀光

近年來，世界遺產地成了熱門的觀光旅遊地，以會安古城為例， 1991年僅有3400個觀光客，1999年登錄為世界遺產後有188,315人，觀光客人數突增了46.5倍（The Local Case Study Team, 2005：5）。世界遺產的指定也意味著改變的開始，新設施的需求與環境的衝擊，因此需要一套完整的經營管理機制。展現遺產本身的特色，配合適當的再利用，教育導覽設施，或者是相關的展示，是不少世界遺產共同的方向。「國際文化觀光憲章」（International Cultural Tourism Charter —Managing Tourism at Places of Heritage Significance）採行後，文化觀光已經成為世界文化遺產勢不可擋的趨勢。此憲章提出「經營管理」的概念，固然文化觀光會為國家與人民帶來經濟收益，「但其絕對不是一種短視的金錢收入，而是長程的經濟策略，因此憲章中不只一次提出永續的觀念。」（傅朝卿, 2003：13-14）

第三世界許多國家如中國或東南亞國家尤其仰賴觀光的收入。如果經營得當，觀光的收入不但可挹注文化遺產的保存與修復資金，對於整體社會經濟亦有實質的幫助。以會安為例，門票收入的55%與觀光營業稅收的50%被指定作為古城保存與修復之用（The Local Case Study Team, 2005：14）。以中國為例，山西平遙古城1997年列入世界文化遺産名錄後，旅遊收入從每年18萬元猛增到500萬元，當年旅遊綜合收入高達4800萬元，同年被列入世界遺產名單的雲南麗江2000年旅遊綜合收入達13.44億元，以旅遊業爲主的第三産業占了當地國民生產總值的一半。（羊城晚報，2004年7月6日）

然而，若觀光或經濟價值凌駕於文化價值之上，經營管理不得當，反而會對遺產地造成威脅，在中國世界遺產地，遊客數量並未被管控得當，因爲遊客衆多而影響文化生態平衡的，就有麗江、敦煌等世界遺産地。這些旅遊威脅往往被忽視，反而被錯認爲繁榮的指標。武陵源、張家界更因過度商業化與城市化而受到了世界遺産委員會的警告。（羊城晚報，2004年7月6日）

結論：

透過世界遺產基金、國際協助、監測、定期報告、瀕危世界遺產名單的登錄、教育活動計畫的推動與經營管理計畫等方式，聯合國教科文組織建立了一套完整的的架構下，世界遺產普遍維持一定的水準。然而，隨著觀光客的湧入世界遺產地，管理的複雜度也跟著提高。部份第三世界國家，往往把世界遺產當成金字招牌，無視於遺產地的承載量，造成過度商業化與過度開發。針對這些遺產地，世界遺產中心似乎需要更嚴格執行瀕危名單的登錄或失控名單的除名。如何引領經濟較落後的國家在保存與開發之間達到平衡點，將這套機制真正落實，是當前聯合國教科文組織所要面對的重要課題。

台灣雖礙於政治因素，無法成為聯合國教科文組織的締約國，申報世界遺產，但是如果台灣在文化資產的保存觀念與經營管理方面，汲取國際經驗，與世界接軌，仍可做一流的經營管理。當然世界遺產的經營管理模式，無法全盤運用於台灣，然而，筆者認為世界遺產的保存觀念、經營管理計畫、教育計畫的推行與結合文化觀光等做法值得台灣仿效與學習。至於，部分世界遺產地所面臨的挑戰，如過度商業介入與過度開發的問題，也值得我們引以為借鏡。

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P.58-67, 國立臺北藝術大學)